Nederlandse wetgeving

Algemeen verbindende voorschriften worden vanwege het Rijk niet op andere wijze vastgesteld dan bij:

• een wet in formele zin
• een algemene maatregel van bestuur,
• een ministeriële regeling of
• een regeling van een zelfstandig bestuursorgaan (mits dat via de grondwet geregeld is)

Een wet in formele zin is een gezamenlijk besluit, genomen volgens de procedure van art. 81 van de Grondwet door de regering en de Staten-Generaal (de Tweede en Eerste Kamer). De regering wordt gevormd door de Koning en de ministers (art. 42 Grondwet). Gezamenlijk worden die de formele wetgever genoemd.

Wetten in formele zin zijn weer te onderscheiden in:

• De Grondwet, dat is een bijzondere wet die volgens een speciale procedure wordt gewijzigd, zie herziening van de Grondwet.
• Rijkswetten, die gelden voor het hele Koninkrijk der Nederlanden.
• wetten voor het Rijk in Europa

De term wet in materiële zin betekent, afhankelijk van de gehanteerde definities, min of meer hetzelde als algemeen verbindend voorschrift.

Verder wordt hier de Nederlandse wetgeving in formele zin beschreven.

Procedure van formele wetgeving in Nederland

De meeste wetten worden gemaakt omdat er een probleem is dat om een oplossing van de overheid vraagt. Allerlei personen en instanties kunnen ertoe bijdragen dat een onderwerp zoals dat heet 'op de politieke agenda wordt geplaatst'. Bijvoorbeeld politieke partijen, burgers, belangengroepen, media, deskundigen binnen of buiten de overheid, alsmede de bewindslieden zelf. In toenemende mate (2003) verplichten richtlijnen en verordeningen van de Europese Unie tot nieuw beleid.

Op sommige beleidsterreinen speelt wetgeving geen grote rol (bijvoorbeeld buitenlandse betrekkingen) op andere beleidsterreinen juist wel (belastingen, sociale zekerheid). Bij belangrijke beleidswijzigingen waarover geen wetgeving nodig is wordt een beleidsnota opgesteld ten behoeve van de Tweede Kamer.

Wetsvoorstel en initiatief wetsvoorstel

Voordat een wetsvoorstel wordt geschreven wordt vaak nagegaan wat er aan kennis en opvattingen over het te formuleren beleid in de maatschappij leeft. Zo kan aan onderzoeksinstellingen binnen of buiten de overheid onderzoek worden opgedragen. Aan vaste of tijdelijke adviescolleges kan advies worden gevraagd (zij kunnen ook ongevraagd advies uitbrengen). Er kan overleg worden gevoerd met bepaalde belangengroepen (waarvoor soms vaste overlegorganen bestaan) en er kan een meer algemene publieke discussie plaatsvinden. Een enkele keer worden dergelijke discussies ook via het internet gevoerd.

Het initiatief voor een wetsvoorstel kan ook uitgaan van de Tweede Kamer. Als een wetsvoorstel door een of meer leden van de Tweede Kamer wordt ingediend, wordt gesproken van een initiatiefwetsvoorstel. Het Bureau Wetgeving van de Tweede Kamer ondersteunt het inititief door te kijken of de teksten juridisch juist zijn en of er ook staat wat met het initiatief bedoeld wordt. Vaak schrijven de medewerkers van het Bureau Wetgeving de tekst zelf of - mits met toestemming van de betrokken minister - wordt het opgesteld door de wetgevingsjuristen van het ministerie dat het onderwerp in het pakket heeft.

Het betrokken kamerlid verdedigt in dat geval zelf het wetsvoorstel. Maar in de meeste gevallen echter formuleert de regering, afhankelijk van de reikwijdte van het onderwerp één of meer ministers, het voorstel van wet.

Ontwerp

Als een minister een bepaald onderwerp wil regelen, geeft hij de ambtenaren op zijn departement opdracht om een wetsvoorstel te maken. (Duur: weken, maanden en soms zelfs jaren). Het begint met overleg met het "veld", allerlei instanties en betrokkenen bij het onderwerp. Dan gaat een wetgevingsjurist een tekst schrijven met behulp van de Aanwijzingen voor de regelgeving. In sommige gevallen, bijvoorbeeld bij onderwerpen die technisch of gecompliceerd zijn, wordt dat ontwerp wetsvoorstel gepubliceerd en worden burgers en organisaties uitgenodigd een reactie te geven. Als er verplichte adviesorganen zijn wordt daar overleg mee gepleegd en hun advies gevraagd. Dan worden ook de uitvoeringstoetsen gedaan.

Na deze voorbereidingen overlegt de verantwoordelijke minister met zijn collega's. Dit interdepartementaal overleg moet in elk geval met Justitie en Financiën (Duur: meestal een paar maanden).

Ministerraad

Het wetsvoorstel wordt besproken in de ministerraad (Duur: als alles meezit, in totaal circa een maand). Er zijn 3 stadia:

• ambtelijk voorportaal (met hoge ambtenaren zoals DG's)
• onderraad ministerraad (met aantal bij het onderwerp direct/indirect betrokken ministers) Over eventuele geschilpunten die in ambtelijk overleg niet konden worden opgelost, moet dan worden beslist. Dat gebeurt eerst in één van de vaste onderraden van de ministerraad en zo nodig daarna in de ministerraad zelf.
• ministerraad (met alle ministers).

Raad van State

Gaat de ministerraad akkoord, dan volgt de volgende fase. Het wetsvoorstel gaat voor advies via de Koning naar de Raad van State. Als voorzitter van dit orgaan verzoekt ze daarbij om het advies niet aan haar uit te brengen, maar gelijk aan de minister die het aangaat. (Duur: gemiddeld 2,5 maand.) Elk advies krijgt een dictum, zie bij Raad van State. Het antwoord van de minister op het advies van de Raad van State, het Nader rapport, gaat naar de Koningin met het verzoek het wetsvoorstel in te dienen bij de tweede kamer. (Duur: afhankelijk van onder meer het dictum van het advies van de Raad.) Het advies van de Raad van State wordt vaak opgevolgd en verwerkt in het voorstel. Als het dictum negatief is en het voorstel wordt aangepast, moet het aangepaste voorstel eerst weer naar de ministerraad alvorens het naar de Koningin te mogen sturen. De Koningin stuurt het (eventueel bijgestelde) voorstel naar de Tweede Kamer. (Duur: meestal een paar dagen na het verzoek.)

Nummering

Het wetsvoorstel krijgt van het Bureau Wetgeving formeel een kamerstuknummer van twee cijfers, een spatie en gevolgd door nog drie cijfers. Bijvoorbeeld 24 226 Winkeltijdenwet.
Er worden standaard vier stukken ingediend:

• kamerstuknr. + Nr. 1 de Koninklijke boodschap
  • Aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal Wij bieden U hiernevens ter overweging aan een voorstel van wet houdende vaststelling van ruimere regels met betrekking tot XXXXXXXX. De toelichtende memorie (en bijlagen) die het wetsvoorstel vergezelt, bevat de gronden waarop het rust. En hiermede bevelen Wij U in Godes heilige bescherming. Plaats van ondertekening, (meestal ’s-Gravenhage, maar als ze het stuk ergens anders tekent staat die plaatsnaam vermeld, bijvoorbeeld de plaats van haar vakantieadres of staatsbezoek) Datum Beatrix

• kamerstuknr. + Nr. 2 Voorstel van Wet
  • Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje-Nassau, enz. enz. enz. Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten: Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat het in verband met XXXX, met als slotformule: Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministeries, autoriteiten, colleges en ambtenaren wie zulks angaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden. Gegeven (datum) De Minister van XXX.
• kamerstuknr + Nr. 3 de Memorie van toelichting, (MvT), waarin het voorstel wordt toegelicht
• kamerstuknr. + Nr. 4 het advies van de Raad van State en het Nader rapport.

Vervolgens worden alle door de kamer ingediende amendementen van een opvolgend nummer voorzien, zo nodig met de toevoeging van een letter als er samenhang onder een nummer moet zijn.

De Eerste Kamer gebruikt hetzelfde kamerstuknummer, maar gebruikt in plaats van volgnummers volgletter, A, B, enz.

Tweede Kamer

Eerst wordt het voorstel schriftelijk behandeld in een procedurevergadering van de vaste Tweede Kamercommissie die over het onderwerp gaat. (Duur: veelal een paar weken na indiening.) De Tweede Kamer heeft vele commissies, elk met een eigen onderwerp. Van de schriftelijke vragen en opmerkingen wordt een verslag gemaakt, meestal binnen een paar weken na de procedurevergadering. Naar aanleiding van de behandeling in de kamercommissie(s) kan een minister het voorstel nog bijstellen in een Nota naar aanleiding van het verslag. (Duur: afhankelijk van het aantal en de zwaarte van de vragen en opmerkingen. Soms binnen een week, het kan ook vele maanden vergen.) Nog een procedurevergadering van de vaste kamercommissie, in principe een paar weken na de Nota naar aanleiding van het verslag. Daar wordt beslist of de antwoorden voldoende zijn of dat een tweede schriftelijke ronde nodig wordt geacht.

Soms is er eerst wetgevingsoverleg, in kleiner verband met ministers en ambtenaren, afhankelijk van het presidium van de tweede kamer. Dat overleg kan over verscheidene dagen verspreid plaatsvinden. Afhankelijk van de beslissing van het presidium wordt het voorstel behandeld in een algemene (openbare) vergadering of wordt het voorstel aan de kamer voorgelegd als "hamerstuk", dan kan het zonder bespreking worden "afgehamerd". Is de Kamer het niet helemaal eens met een voorstel, dan kan zij amendementen indienen (wijzigingen). Ook daarbij worden de kamerleden geholpen door het Bureau Wetgeving, dat ervoor zorgt dat de amendementen juridisch inhoudelijk passen in het systeem. Meestal wordt er een week na de plenaire vergadering gestemd. Eerst over de amendementen, daarna over de artikelen en tot slot over de hele wet. Een wetsvoorstel komt alleen door de Tweede Kamer als de meerderheid vóór stemt.

Eerste Kamer

Na de Tweede Kamer volgt de Eerste Kamer. De voorzitter van de tweede kamer biedt het voorstel aan aan Eerste Kamer. Dat gebeurt meestal op dezelfde dag als de aanvaarding door de Tweede Kamer, tenzij er veel wijzigingen in het voorstel zijn aangebracht via amendementen. In dat geval wordt eerst het betreffende departement gevraagd in te stemmen met de eindtekst, zoals die door het Bureau Wetgeving van de Tweede Kamer is geredigeerd. Dat kan een paar dagen duren. Eerst wordt het voorstel schriftelijk behandeld in een procedurevergadering van de vaste Eerste Kamercommissie die over het onderwerp gaat. (Duur: veelal een paar weken na indiening.) Ook de Eerste Kamer heeft vele commissies, elk met een eigen onderwerp. Van de schriftelijke vragen en opmerkingen wordt een verslag gemaakt, meestal binnen een paar weken na de procedurevergadering. Als de Tweede Kamer het wetsvoorstel als hamerstuk heeft behandeld is het verslag vaak blanco en kan het sneller. De minister stuurt een Memorie van antwoord naar de Eerste Kamer, tenzij er een blanco verslag ligt. (Duur: afhankelijk van het aantal en zwaarte van de vragen en opmerkingen.) Daarna volgt nog een procedurevergadering van de vaste kamercommissie, in principe een paar weken na de Memorie van antwoord. Daar wordt beslist of de antwoorden voldoende zijn of dat een tweede schriftelijke ronde nodig wordt geacht. Het voorstel wordt behandeld in een algemene (openbare) vergadering of het voorstel wordt aan de kamer voorgelegd als "hamerstuk", dan kan het zonder bespreking worden "afgehamerd". Meestal wordt er een week na de plenaire vergadering gestemd.

Novelle

Een wetsvoorstel komt alleen door de Eerste Kamer als de meerderheid vóór stemt. De Eerste Kamer kan geen veranderingen aanbrengen in het voorstel, het is alles-of-niets: goedkeuren of verwerpen. De Eerste Kamer kan een wetsvoorstel wel ophouden als ze vindt dat de tekst moet worden aangepast. In zo'n geval wordt met de minister afgesproken dat er een spoedprocedure met een nieuw gerelateerd wetsvoorstel wordt gevolgd, een novelle.

Stemmingen

Bij de stemmingen zijn soms maar enkele leden per fractie aanwezig. Omdat de stemmingen meestal gegroepeerd zijn zitten daarbij vaak alleen de kamerleden die de betreffende materie in hun pakket hebben en/of de fractievoorzitter in de kamerbankjes.

Gebruikelijk is dat de dienstdoend voorzitter kijkt naar de opgestoken handen - of bij stemmen bij zitten en opstaan de staande leden - en per fractie aangeeft welke fracties voor of tegen zijn en welke zich onthouden. Dan telt het aantal gekozen leden van de fractie. In de Handelingen komt te staan De voorzitter: Ik constateer dat de aanwezige leden van de fracties van ... voor deze motie hebben gestemd en die van de overige fracties ertegen, zodat zij is aangenomen/verworpen.

Pas als er een hoofdelijke stemming gevraagd wordt is van belang hoeveel er van die leden er in de zaal zitten. Dat komt bijvoorbeeld voor als er in een fractie verschil van mening is. Dan kunnen leden van de fractie een stemverklaring uitbrengen en kan het niet anders dan dat er hoofdelijk wordt gestemd. Stemverklaringen kunnen ook per fractie worden gegeven en dan is hoofdelijke stemming weer niet nodig.

Bij een hoofdelijke stemming wordt de volgorde bepaald door het alfabet. Gestart wordt echter niet altijd bij de letter A, maar elke keer bij een opvolgende letter. Dit om te voorkomen dat een stemming steeds bij dezelfde persoon begint.

Het is politiek soms handig om interne verdeeldheid in een andere fractie aan het licht te brengen. In zo'n geval wordt er een hoofdelijke stemming aangevraagd en blijkt daarbij hoe sterk de fractiediscipline is.

Afronding

Wat volgt is de afronding. Het aanvaarde wetsvoorstel gaat naar de Koningin, die het bekrachtigt door haar handtekening te zetten. Daarna moet(en) de betrokken minister(s) hun handtekening zetten, het contraseign. Daarmee is het voorstel een wet geworden. De wet wordt gepubliceerd in het Staatsblad, meestal een maand na de aanvaarding door de Eerste Kamer. De inwerkingtreding wordt vaak geregeld in een apart Koninklijk Besluit. Soms staat in een wet dat de inwerkingtreding nader bij wet wordt geregeld. Deze aparte invoeringswet kan bij de wet behorende wijzigingen in andere wetten en/of overgangsregelingen regelen die niet in de wet zelf zijn geregeld.

Het wetsvoorstel "omschrijving (citeertitel)" krijgt nu bijvoorbeeld de naam "Wet van datum, houdende omschrijving (citeertitel)".

Het wetsvoorstel "Wijziging van de naam_wet omschrijving_wijziging (citeertitel_of_omschrijving_wijzigingswet)" krijgt de naam "Wet van datum tot wijziging van naam_wet omschrijving_wijziging (citeertitel_of_omschrijving_wijzigingswet)".

In het eerste geval wordt er een wet toegevoegd aan de verzameling van kracht zijnde, geconsolideerde wetten, in het tweede geval veranderen er één of meer geconsolideerde wetten. Zo'n wijzigingswet als in het tweede geval wordt na aanvaarding zelf meestal niet meer gewijzigd. Een latere nieuwe wijzigingswet kan natuurlijk wel de gewijzigde wet opnieuw wijzigen.

Bestand:Totstandkoming Nederlandse wetten.gif

Bekendmaking

De bekendmaking is geregeld in de Bekendmakingswet, voluit Wet van 4 februari 1988, houdende regeling van de uitgifte van het Staatsblad en de Staatscourant en van de bekendmaking en de inwerkingtreding van wetten, algemene maatregelen van bestuur en vanwege het Rijk anders dan bij wet of algemene maatregel van bestuur vastgestelde algemeen verbindende voorschriften.

De wet wordt bekendgemaakt in het Staatsblad. Het Staatsblad vanaf 1995 staat op officielebekendmakingen.nl. Sinds 1 juli 2009 is dit de authentieke bron.

Artikel 11 van de Auteurswet bepaalt:

Er bestaat geen auteursrecht op wetten, besluiten en verordeningen, door de openbare macht uitgevaardigd, noch op rechterlijke uitspraken en administratieve beslissingen.

Er loopt een geschil tussen een belanghebbende en de Staat over de vraag of wetten enz. mogen verwijzen naar niet gratis verkrijgbare NEN normen, zie onder.

Verwijzingen

Het komt regelmatig voor dat de wettekst verwijst naar een NEN-norm, bijvoorbeeld in de Wet Pleziervaartuigen. Door het opnemen van zo'n norm in de tekst van de wet wordt zo'n norm eigenlijk ook gewoon een wet. Deze NEN-normen zijn echter niet vrij te gebruiken, in tegenstelling tot gewone wetten rust er auteursrecht op en voor het gebruik ervan moet betaald worden aan het Nederlands Normalisatie Instituut.

In het Bouwbesluit wordt naar veel NEN-normen verwezen, die bovendien vaak worden gewijzigd. Het telkens weer aanschaffen van nieuwe versies is een kostbare zaak. Aan een adviesbureau dat berekeningen maakt op grond van het Bouwbesluit weigerde het NNI een alternatief te bieden, waarna het bureau de zaak voor de rechter bracht. Op 31 december 2008 heeft de rechter een uitspraak gedaan over het gebruik van Nederlandse Normen in de Nederlandse wetgeving. Uit het vonnis blijkt dat de Haagse rechtbank met het bureau van mening is dat NEN-normen, waarnaar verwezen wordt in het Bouwbesluit, niet verbindend zijn, omdat ze niet volgens de Bekendmakingswet zijn bekend gemaakt.

De Staat heeft besloten om in hoger beroep te gaan tegen de uitspraak. Dit betekent dat het proces veel langer gaat duren. De ministers Hirsch Ballin (Justitie), Van der Hoeven (Economische Zaken) en Van der Laan (Wonen) zien in het vonnis geen aanleiding om tot wijziging van het huidige systeem over te gaan: “Het huidige systeem van verwijzen in wetgeving naar normen en andere private documenten is deugdelijk en in lijn met Europese aanpak.” Toch wordt er, in lijn met het onderzoek van 2004 inzake de Kenbaarheid van Normen en Normalisatie, wederom een onderzoek gestart naar de beschikbaarheid van NEN-normen bij gebruik in wet- en regelgeving.

Publicatie van de parlementaire geschiedenis

De wetteksten zijn vanaf de indiening bij de Tweede Kamer terug te vinden, samen met de parlementaire geschiedenis. Dat wil zeggen: inclusief alles wat er in beide kamers over het onderwerp gezegd en geschreven is. Daarvoor kan Parlando gebruikt worden, ook zonder ervoor in te loggen met een wachtwoord. Via de functie "Uitgebreid zoeken" kan men een compleet beeld van het wetgevingsproces krijgen. Dit is een belangrijke (gratis) mogelijkheid voor procespartijen om die te kunnen vinden en de rechter te kunnen laten zien wat de volksvertegenwoordiging met die wet bedoelde. Zie ook de externe links onderaan.

Voorbeeld

Uitgaande van het feit dat een wijziging van de openingsuren van winkels vrijwel alle Nederlanders aangaat wordt de gang van een wetsontwerp geïllustreerd aan de hand van de in 1996 aangenomen Winkeltijdenwet. Zie aldaar.

Beschikbaarstelling van teksten in geconsolideerde vorm

Geconsolideerd wil zeggen dat alle in de loop van de tijd aangebrachte wijzigingen in de tekst van de wet zelf zijn doorgevoerd.

De wet van 27 november 2008 tot wijziging van de Bekendmakingswet en enkele andere wetten in verband met de elektronische bekendmaking en beschikbaarstelling in geconsolideerde vorm van wetten, algemene maatregelen van bestuur, anders dan bij wet of algemene maatregel van bestuur vastgestelde algemeen verbindende voorschriften en andere besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht (Wet elektronische bekendmaking) is verder uitgewerkt in het Bekendmakingsbesluit.

Artikel 13 van het Bekendmakingsbesluit luidt:

1. De teksten van wetten, algemene maatregelen van bestuur en vanwege het Rijk anders dan bij wet of algemene maatregel van bestuur vastgestelde algemeen verbindend voorschriften zijn in geconsolideerde vorm voor een ieder beschikbaar door plaatsing op internet.

2. Het eerste lid is niet van toepassing op:

a. regelingen die zijn vervallen of uitgewerkt vóór het tijdstip van inwerkingtreding van dit besluit;
b. regelingen voor zover deze strekken tot wijziging van een of meer regelingen;
c. wetten inzake de begroting, bedoeld in artikel 105, eerste lid, van de Grondwet;
d. wetten die uitsluitend strekken tot goedkeuring van verdragen;
e. bijlagen als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Bekendmakingswet.

Zie ook de externe links onderaan.

Bij het zoeken in een verzameling geconsolideerde wetsteksten moet men bedenken dat wijzigingswetten, zelfs als ze een eigen citeertitel hebben, daar niet in staan. Zo vult de Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen de Algemene wet bestuursrecht aan met bepalingen ten behoeve van de mogelijkheid een dwangsom te stellen op het niet tijdig beslissen door een bestuursorgaan. Na invoering van de wet kan men deze aanvulling vinden in de nieuwe versie van laatstgenoemde wet. Voor de Wet ketenaansprakelijkheid is de situatie analoog.

De wetteksten worden ook - vaak per vakgebied - door gespecialiseerde uitgevers gepubliceerd, samen met deskundig commentaar. De geconsolideerde tekst van de wet is vrij van rechten, maar voor het samenstellen van een toelichting uit de oorspronkelijke toelichting en de toelichtingen op de wijzigingen, en voor commentaar, moet worden betaald. Uitgaven met alleen de kale wettekst zijn er daarom niet. Het zijn vaak de wetgevingsjuristen van de ministeries die hun "eigen" wetten en die van naaste collega's op deze manier te gelde maken, naast hoogleraren en wetenschappelijk medewerkers van de universiteiten die zo een zakcent bijverdienen. Bekende werken in dit verband zijn de Edities Schuurman & Jordens en de serie Tekst & Commentaar.

Voor geconsolideerde verdragsteksten zie Tractatenblad.

Zie ook

• Chronologie van de Nederlandse wetgeving
• Handelingen van de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal
• Kamerstuk
• NEN
• Voorbeelden van Nederlandse wetten

Externe links

• Hoe komt een wet tot stand?
• Parlando
• wet- en regelgeving - wetsteksten, zonder begrotings- en wijzigingswetten, en met niet alle goedkeuringswetten; naast de huidige teksten zijn ook die van oudere data vanaf 1 mei 2002 te raadplegen Zowel voor een gehele wet als voor elk individueel artikel (ook vervallen artikelen) is een overzicht beschikbaar met voor elke wijziging die ooit is doorgevoerd het nummer van het Staatsblad en de datum van inwerkingtreding. Voor de wijzigingen vanaf 1945 staat er ook het kamerstukdossiernummer bij
• Lijst van van kracht zijnde wetten (zonder begrotings-, goedkeurings- en wijzigingswetten) met links naar de wetsteksten
• overheid.nl/op - Het Nederlandse Staatsblad en de kamerstukken en Handelingen vanaf 1 januari 1995. Dit bevat o.a. alle nieuwe wetten en alle wetswijzigingen, en de schriftelijke en mondelinge behandeling daarvan.
• Staten-Generaal Digitaal - de kamerstukken van 1945 tot eind 1994. Wetten uit deze periode kunnen gevonden worden als kamerstuk van de Eerste Kamer.
• Proces over het gebruik van NEN-normen in Nederlandse wetgeving
• Kabinetsstandpunt m.b.t. dit proces