Systeemtoezicht

Systeemtoezicht, ook wel genoemd systeemgerichte controle, is de wijze van controle die niet gericht is op de feitelijke verwerking van de transacties of de opgeleverde output van een organisatie, maar op de kwaliteit (opzet, bestaan en werking) van de bedrijfsprocessen en van de (kwaliteits)systemen waarmee die processen bewaakt worden. Systeemtoezicht vindt veelal plaats via het toepassen van een Operational audit (Operational auditing) of het uitvoeren van een Compliance audit. Voordat overgegaan kan worden tot systeemtoezicht moet de leiding van de ondertoezichtstaande organisatie de interne organisatie adequaat hebben ingericht en beschreven.

Vernieuwende werkwijze Rijksinspecties

Systeemtoezicht is een vernieuwende methode die onder meer wordt toegepast door de diverse Rijksinspecties bij het uitvoeren van het interbestuurlijke toezicht; daarmee invulling gevend aan het programma Vernieuwing Toezicht. Ook de Archiefinspectie maakt gebruik van systeemtoezicht voor het toezicht op de naleving van de Archiefwet uit 1995. Het vernieuwende van systeemtoezicht zit hem in het feit dat men probeert nalevingsinformatie te verkrijgen via de bedrijfseigen systemen om zodoende minder administratieve lasten te veroorzaken; er hoeft dan niet specifiek informatie te worden vergaard voor de toezichthouder. Systeemtoezicht heeft veel overeenkomsten met horizontaal toezicht. Beide maken gebruik van het vertrouwensbeginsel en van de eigen kwaliteitssystemen van de organisatie. Het belangrijkste verschil is dat bij systeemtoezicht het vertrouwen in een goede naleving is gebaseerd op periodieke controles, terwijl dat bij horizontaal toezicht primair gebaseerd is op samenwerking en afspraken, waarbij pas sprake is van controle als daar aanleiding voor is. Onder systeem in relatie tot systeemtoezicht wordt verstaan een managementcontrol systeem dat zowel de administratieve organisatie alsmede de kwaliteitszorg (kwaliteitsmanagement) omvat, elementen van beheersing die onderdeel zijn geworden van de reguliere planning- en controlcyclus (management accounting); daarbij dient via internal auditing te worden bewezen dat het systeem in zijn geheel een bijsturende werking heeft.

Positieve insteek

Systeemtoezicht kent een positieve insteek en probeert vast te stellen of de betreffende organisatie continue en toetsbaar bezig is haar prestaties te verbeteren, overeenkomstig de eerder afgesproken doelstellingen, kaders en randvoorwaarden. Dit in tegenstelling tot bij het klassieke toezicht, waarbij steekproefsgewijs getracht wordt (incidentele) afwijkingen bij de ondertoezichtstaande organisatie vast te stellen.

Externe toetsing kwaliteit interne managementcontrol

Bij de toezichthouders die gebruik maken van systeemtoezicht bestaat het idee dat systeemtoezicht minder weerstand zou moeten oproepen dan het klassieke inhoudelijke toezicht; systeemtoezicht zou nadrukkelijker moeten aansluiten bij de eigen managementinstrumentarium. Dat zou moeten leiden tot minder administratieve lasten veroorzaken omdat er gebruik gemaakt kan worden van de bestaande interne verantwoordingsinformatie. In de praktijk blijkt echter dat het verantwoordelijke management soms minder greep op de zaak heeft dan vooraf wordt verondersteld; juist het door externen uitgevoerde systeemtoezicht maakt dan pijnlijk zichtbaar dat maatregelen van interne, horizontale beheersing onvoldoende zijn getroffen dan wel dat de werking ervan gebreken vertoont. Bosma & Molenkamp (2013, p. 6) halen in hun artikel ondermeer het voorbeeld van Odfjell aan, welke ondanks een certificeerd management systeem niet in control bleek.

Systeemtoezicht veronderstelt impliciet dat een organisatie een afdoende ontwikkeling heeft doorgemaakt in organisatievolwassenheid, iets wat nog nauwelijks expliciet wordt gecommuniceerd wordt naar de onder toezicht staande organisaties. Onder organisatievolwassenheid wordt verstaan de mate waarin een organisatie haar externe verkenning continue weet door te vertalen naar de inrichting van haar interne productieketen, en dit zodanig weet te borgen, dat een op de organisatieomgeving afgestemde output tot stand blijft komen. Bosma & Molenkamp (2014 p.5 en 7) beschrijven dan ook dat het doel van het management(control)systeem is dat de onder toezicht staande organisatie met succes blijvend kan voldoen aan zowel haar eigen normenkader als aan de eisen die door de toezichthouders worden gesteld, en dat het integraal toepassen van de systeemleer vereist is om te groeien in organisatievolwassenheid zodat het management(control)systeem voorspellende waarde krijgt.

De wijze waarop de ondertoezichtstaande instelling de eigen organisatie aanstuurt en de maatregelen waarmee men borgt dat men blijft opereren binnen de eerder afgesproken kaders, is dus het onderwerp van onderzoek bij systeemtoezicht. Om vast te kunnen stellen in hoeverre het systeem aansluiting blijft houden bij de feitelijke, wisselende praktijk, voert de toezichthouder, naast de systeemcontrole via inspecties (via de methodiek van internal auditing), periodiek ook een zogenaamde reality-check uit. De reality check is een dieptecontrole die vast stelt dat wat op papier staat ook in de praktijk wordt uitgeoefend.

Reality check bij systeemtoezicht

Een reality check is een praktijktoetsing die aantoont dat wat de uitkomst in theorie zou moeten zijn, feitelijk ook zo is. Het verschilt met een reguliere steekproef door een kleinere (niet statisch verantwoorde) omvang. Indien enkele waarnemingen de veronderstelde procesgang en organisatie inrichting bevestigen, is de reality check geslaagd. Indien het beperkte aantal praktijkwaarnemingen de procesgang niet volledig bevestigen, wordt de steekproef vergroot om uit te sluiten dat er sprake is van een toevallige uitzondering. Indien beperkte opschaling ook afwijkingen aan het licht brengt, geeft de reality check aan dat de veronderstelde procesgang en organisatie inrichting niet zoals bedacht functioneren. Het systeem bevat dan niet de vooraf bedachte bijsturende werking.

Systeemtoezicht maakt toezicht op afstand mogelijk

Systeemtoezicht veronderstelt dat de toezichthouder op afstand kan blijven, omdat de onder toezicht staande instelling via de opzet, reikwijdte en werking van (kwaliteits) systemen en bedrijfsprocessen het feitelijk gedrag van de organisatie aantoonbaar binnen de afgesproken kaders weet te houden; alsmede dat kan worden vastgesteld dat de interne governance erop toeziet dat de systemen op een correcte blijvend worden toegepast. Een oordeel welke in het kader van systeemtoezicht door de toezichthouder wordt gegeven, zou, gezien het voorgaande, voorspellende waarde moeten hebben. Dit in tegenstelling tot zuiver inhoudelijk toezicht waarbij het oordeel betrekking heeft op de reeds uitgevoerde activiteit (terugkijkend) en waarbij de omvang van de steekproef en de daarbij geldende statistische vereisten bepaalt of het maatgevend is voor de gehele populatie uit diezelfde periode van het onderzoek.

Bronnen, noten en/of referenties

Bronnen, noten en/of referenties Bosma, R., A. Molenkamp, Geen systeemgeborgde organisatie; toch een certificaat? lnvoering van systeemtoezicht. Serieuze inzet op organisatievolwassenheid vereist., Tijdschrift voor Public Governance, Audit en Control, jaargang 12, nummer 4, augustus 2014, pagina’s 4 t/m 10. Bosma, R., A. Molenkamp, Van verticaal naar horizontaal toezicht, Is overschakelen afdwingbaar?, Tijdschrift voor Public Governance, Audit en Control, jaargang 11, augustus 2013, pagina’s 4 t/m 12. Bosma, R., A. Molenkamp, Naar een geloofwaardige interbestuurlijke verantwoording?, Terugtredende Rijksoverheid verwacht transparante taakuitvoering, Tijdschrift voor Public Governance, Audit en Control, jaargang 9, juni 2011, pagina’s 36 t/m 42. Bosma, R., A. Molenkamp, lnterbestuurlijk toezicht op afstand? Deregulatie vereist betere sturing op lokaal niveau, Tijdschrift voor Public Governance, Audit en Control, jaargang 8, nummer 3, juni 2010, pagina’s 24 t/m 29. Driessen A.J.G & A. Molenkamp,Internal Auditing; een managementkundige benadering, Vijfde druk, 2012 ISBN 978 90 13 10848 4, pagina 204.   Intertaalkoppelingen via Wikidata (via reasonator)